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講座回放 | 中國農村土地權利的性別不公:立法、司法與現實



內容提要:

土地是最基本的農業生產資料,是農民最重要的生活保障,亦是農村家庭財富積累和代際轉移的重要途徑 ;在工業化和城市化的浪潮中,伴隨著拆遷和征地補償政策所帶來的激勵作用,土地已經成為一種能創造巨額價值的稀缺資源。然而,在土地權益的競爭中,以待嫁女、出嫁女、離婚及喪偶婦女為代表的農村女性卻處於極其不利的境地——她們或被迫失去土地,或無法爭取到相應的土地份額,或在土地補償分配中受到排斥和歧視。


「失地則失人」,土地權益不斷被侵害和剝奪,是中國農村婦女基本權利長期被忽視的鮮活反映。


關於農村女性土地權益的立法現狀如何?

農村女性尋求司法救濟的歷程及效果如何?

哪些因素會導致農村女性土地權訴訟的大規模失利?

本次講座將結合典型案例,介紹中國內地農村婦女土地權益的基本情況。


講者:

呂孝權 律師,北京市千千律師事務所執行主任


日期:2023年4月17日


視頻回放 (YouTube) :

中國農村土地權利的性別不公:立法、司法與現實(上)

0:00 引入

2:47 農村婦女土地權問題是什麼:案例一則

13:05 農村婦女土地權益問題現狀

21:15 農村婦女土地權益問題的侵權主體

27:21農村婦女土地權益問題成因



中國農村土地權利的性別不公:立法、司法與現實(下)

0:00 解決農村婦女土地權益問題的對策和建議

21:51 Q & A Session


PowerPoint (簡報 / 幻燈片) 下載:

PowerPoint_20230417_吕孝权
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(文字版本內容有刪節,未經講者本人審閱。)


「嫁出去的姑娘,潑出去的水」(「嫁出門的女,潑出門的水」)這句俗語出自清代《繪芳錄》、《新鏡花緣》,是對農村婦女土地權問題成因最好的詮釋。


一、農村婦女土地權問題到底是什麽:案例一則


1.  案例:周某,女,湖南省湘潭市A區A鄉A村A組村民。楊某系周某之女,戶口亦隨母親周某登記在A組。周某及其女兒楊某自出生之日起就一直在A組生活,周某也享有A組的選舉投票權。周某的母親龔某於1984年取得了A村土地承包經營權,當時周某與其母親龔某及弟第周某某在同一戶頭上。


1990年周某與丈夫楊某某(農業戶口,但戶口不在A村)結婚後在A組另立戶頭,並於1991年生育女兒楊某,周某在A組有獨立住房。周某結婚後不久,A組即對組上承包地進行調整,將原來由周某承包的土地強行分配到周某弟弟周某某的名下。

2013年3月,A組的集體土地被征收。在分配征收款時,第一次每人分得土地征收補償款45000元,第二次每人分得5500元。2013年6月,A組組織召開所謂的村民會議制定了該組的征地補償款分配方案,以出嫁女不參與分配為由,剝奪了周某及其女楊某的征地補償款分配權,只給周某的母親龔某及周某弟弟周某某分了征地補償款。


經過多次找A組、A村和相關政府領導,得到的答覆均是A組以周某及其女楊某系出嫁女為由不予分配征地補償款屬於村民自治,且系大多數村民的意見,不違法


無奈之下,周某及其女楊某以A組為被告向區人民法院提起民事訴訟,要求法院判令A組向兩原告支付征地補償款101000元、利息1000元。


就在周某及楊某向法院提起訴訟期間,2014年6月6日,被告A組又召開了戶主大會,並形成決議,以周某及其女楊某系出嫁女不符合分配條件為由不接受二人參與分配土地補償款。

一審法院以兩原告雖然征地補償分配方案確定時戶口都在A組,但兩原告都沒有在被告A組處承包經營地,且周某一家一直靠做糧油生意為生、從未從被告處分配過任何土地補償款,因而認定周某及楊某雖然生活在A組,但土地並不是其賴以生存的基礎;同時,法院認定兩原告起訴後被告A組2014年6月6日通過的戶主大會決議系村民自治的內容,符合《村民委員會組織法》的規定,最終判決駁回周某與楊某的全部訴訟請求。


周某及楊某不服,提起上訴,二審法院裁定駁回周某和楊某的上訴。


周某與楊某不服,向省高級人民法院申請再審。省高級人民法院經審查後裁定駁回二人再審申請。在裁定書中,省高院將本案爭議的焦點歸納為周某、楊某二人是否具有集體經濟組織成員資格,並認為周某婚後雖未將戶口遷出,在A組也有獨立住房,楊某因出生原始取得農村集體經濟組織成員資格,但周某結婚後,A組已將周某承包的土地調整到其弟周某某名下,周某因而在A組處已經沒有了承包經營地,且周某一家一直在外做糧油生意為生,土地並不成為一家依賴生存的基礎


至此,周某及其女楊某的法律維權途徑,只剩下向最高人民法院申訴或者申請人民檢察院抗訴途徑,難度之大可想而知。


2.  此案件是千千所在10多年前承擔的一個典型案例,本案幾乎集結了此類案件辦理的所有難點,儘管當事人幾乎窮盡了一切法律和政策層面的救濟手段,但依然難以獲得勝利,而這也只是當前衆多農村婦女土地權益案件中的冰山一角。根據芊芊所將近20年在農村婦女土地權實務方面的經驗,我們判斷農村婦女土地權案件辦理在法律和政策層面已經進入瓶頸。


二、農村婦女土地權益問題現狀


1.  農村婦女因出嫁而喪失土地

  • 這是當前農村婦女土地權益問題中最為突出、也最具代表性的一類。

  • 這些農村婦女在出嫁之前,其父親作為戶主與村里簽訂土地承包經營合同,但她們出嫁後,或嫁到外村,或嫁到城里,無論其戶口是否遷移,無論能否取得城鎮戶口,無論能否獲得夫家村莊的土地,其原承包地都要被村民組織強制收回。她們在喪失土地承包權的同時,也自然喪失了與土地相關的一切權益,而嫁入村也往往拒絕分給她們土地。不同地方的具體規定不同,從不分配給出嫁女任何權益到只分配1/10或1/3不等。

  • 在很多涉案村的村規民約中會明確規定出嫁女不參與分配,在上個例子的實際操作過程中就是剝奪周某母女倆參與本村村民小組土地補償款分配權益。


2.  農村婦女因婚姻狀況改變(如喪偶、離異、再婚)而喪失土地

  • 這些農村喪偶婦女、離婚婦女、改嫁婦女,無論她們能否從娘家或再婚夫村莊獲得土地,夫家村民組織常常會通過強制性措施,收回其承包地,而其娘家村也往往拒絕恢復其承包地。甚至一些婦女丈夫死後,村里只保留其子女的土地,而將女方承包地收回。

  • 如開篇案例中涉案A村民小組征地補償款分配方案第四條明確規定:男女雙方離婚的,女方不參與分配。

3.  對婚前婦女不分或少分土地

  • 許多地方對未婚女性進行「測婚測嫁」,取消未婚姑娘和待嫁女的土地承包資格,因此也喪失了土地分紅或土地征收分配中的權益。有的地方規定,未出嫁女到了一定年齡,雖未出嫁,也要收回土地。

  • 舉例:雲南有些鄉村甚至規定,新出生的孩子如果是男性,享受村民的一切待遇,而新生女孩則不能分得承包地和宅基地。湖南省湘潭市某縣某鎮某村某村民小組2015年制定的征地補償款分配方案第五條規定:凡年滿28周歲的正常未婚女性不參加任何分配。

4.  未婚生育的農村婦女及其子女不參與分配

  • 如上述2015年湖南省湘潭市A縣A鎮A村A村民小組的征地補償款分配方案第4條規定:未婚生育(事實婚姻),母子不參加任何分配。

  • 千千律師所2011年承辦的程某(非婚生子女)土地權益糾紛案亦屬於此種類型:12歲的非婚生女程某,出生後戶口即落在母親原籍河南省登封市某街道辦事處某居委會A組,並跟隨母親一直在A組生活。2006年,所在村集體土地被征用。依照政府規定的征地補償內容,按人口補償,村里男性村民的子女都順利得到了6萬余元補償款(甚至男性村民的子女即使是抱養的,都得到了補償款),但村委會卻以程某(一開始,程某的母親程某某也是不予分配的)為出嫁女子女且系非婚生為由,拒絕分配給程某任何征地補償款。經多次與居委會、鄉鎮政府等有關部門溝通協調,均無實質性結果。在代理律師幫助下,程某以所在居委會為被告向法院提起民事訴訟,要求依法分得6萬元征地補償款。後一審、二審法院均以「原告所訴內容屬於村民自治範疇,不屬於人民法院受理民事訴訟的範圍」為由,裁定駁回原告程某的起訴。

5.  外地嫁入媳婦不讓參與徵地補償款的分配

  • 這種現象不多見,但在實踐中也是存在的。

  • 周某等170多人系河南省滑縣某鎮B村嫁入媳婦。B村村民規約規定:凡於2016年以後因婚姻嫁入本村的婦女包括她們生下的孩子,一律不參與村集體土地補償款的分配。

  • 周某等認為,村里的規定是對她們的歧視,因為本村已經出嫁的女兒,戶口已遷至丈夫所在地,並且在夫家村長期居住生活,也在夫家村分配到了承包地,但是村里仍分配給她們土地補償款,形成了「嫁入媳婦兩頭空,嫁出女兒兩頭得」的極不公平現象。周某等多次要求村委會、鎮政府解決,相關政府部門也多次出面協調,但村委會始終拖著不辦。後在代理律師的多番溝通協調努力下,最終村里同意按照結婚年限給周某等外地媳婦及其子女不同份額的土地補償款,結婚時間越長的補償款越多,但所有人依然無人能享受到100%的給付標準。

6.  男到女家(即「入贅女婿」)落戶分不到土地

  • 因結婚男到女家落戶(即入贅女婿),該男方及其子女在該居住村的土地承包經營權同樣受到不平等待遇,看似不是農村婦女權益問題,其實質是對被入贅一方的農村婦女作為農村集體經濟組織成員應享有的土地權的限制和剝奪,這是另一種特別值得關注的侵害農村婦女土地權的現象。

  • 舉例:如:原籍安徽的左某(男),於1999年與一江蘇女子結婚。婚後,左某將自己的戶口遷入女方所在的村子,做了一名上門女婿。後夫妻二人因感情不和,於2001年3月離婚。離婚後,經村民小組同意,左某的戶口未遷出前妻所在的村子。左某於2001年11月再婚。再婚後第二年,第二任妻子將戶口遷入了左某所在村子,隨後雙方所生女兒也落戶該村。自2004年起,左某所在村莊的土地相繼被政府征收。2005年,左某一家所在村子以所謂的村規民約,剝奪了左某及其妻女參與分配土地征用補償款的權利。經多方協調無果,左某向當地法院起訴村委會,要求依法分配給自己及其妻女相應的土地補償款份額。本案歷經一審、二審敗訴,再審申請亦被省高級人民法院裁定駁回。代理律師嘗試通過行政協調的途徑解決問題,積極聯系、走訪當地所在的村、鄉和縣級政府主管部門進行溝通協調。遺憾的是,並未取得實質性進展,各級部門以及村委會均以這系大多數村民的意思屬村民自治範疇為由不予實際處理。

三、農村婦女土地權益問題侵權主體


1.  案涉權益

  • 農村婦女土地權案涉權益主要包括:農村婦女的農村土地承包經營權、宅基地使用分配權、征地補償款分配權、集體經濟收益分配權(如土地入股的股權及股份分紅、安置房及農村養老保險、合作醫療、就業培訓、創業貸款申請等其他村民福利)等相關權益被限制和剝奪。

  • 侵害形式:通常表現為以所謂村規民約或者村民會議、村民代表會議決議等形式,以大多數人的意見,堂而皇之地限制和剝奪農村婦女的合法土地權益以及基於土地而衍生的集體經濟收益分配權益。

  • 受害人群:基本覆蓋了所有的農村女性(常見的是出嫁女,不太常見的是外地嫁入媳婦)。

2.  侵權主體

  • 從侵權主體來看,可能來自內外兩方面。外部主要是所在的集體經濟組織(村、組),以所謂的村規民約為由,打著大多數村民同意的幌子,堂而皇之地限制和剝奪農村婦女的合法土地權益,這是典型。內部則主要來自農村婦女所在的家庭(尤其是家庭中的男性成員),最典型的表現就是該農村婦女名義上有地,但實際上淪為了「空掛戶」(對土地沒有支配權)。家庭內部侵害農村婦女土地權益主要表現在兩方面:

    • 一方面,來自農村婦女所在娘家。那些在第二輪土地承包中分到了土地的婦女,其土地權益往往會隨著她們婚姻狀況的變化而名義上保留,實質上喪失。

    • 另一方面,來自農村婦女所在婆家。還有一些婦女在第二輪土地承包中已嫁入婆家並在婆家分到了土地。但當婚姻狀況發生變動時(離婚、喪偶或改嫁),由於土地承包以家庭為單位,夫家不可能讓她們留下來種「家」里的地,最終其承包地和相關收益也會被婆家占有。在這種情況下,離婚婦女也同樣只是保留了名義上的土地權利,實際上成為了「空掛戶」,喪失了對土地的利用和收益的權利。

  • 内部的侵權主體相對來説比較少見,外部的矛盾,即農村婦女與所在集體經濟組織的矛盾,比較突出。

四、農村婦女土地權益問題成因


總體上來說,農村婦女土地權益問題是在中國社會轉型和法治建設進程中所出現的社會問題,其成因是複雜的和多方面的,既有制度層面的因素,也有文化和觀念層面的因素,是社會、文化、經濟、政治和法律等多種因素共同作用的結果。


1.  傳統觀念對婦女的歧視依然根深蒂固

  • 俗語「嫁出去的姑娘 ,潑出去的水」,是對該議題最生動的詮釋。

  • 廣大農村地區仍沿襲著幾千年來的父權制度,男性在家庭中處於主導地位,婦女處於從屬地位,家庭以父系縱向傳承。體現在婚嫁制度上,「從夫居」還是男女結婚成家的主要形式,即「男娶女嫁」,女方出嫁後到男方落戶,成為男方家庭的成員。農村婦女一旦失去了對原有家庭的依附地位,其在原來村莊的相關土地權益也就難免會隨之喪失。

  • 國家法律並沒有能夠隨著多年來大規模的「送法下鄉」而置換掉幾千年來代代相傳的民間傳統和觀念,也並沒有能夠從根本上改變婦女在鄉土社會中的弱勢和邊緣化地位。以各種理由侵害農村婦女土地承包權的現象仍屢有發生,並且相當普遍。

  • 這是造成農村婦女土地權益問題普遍存在的根源,幾乎所有的農村婦女土地權益糾紛都離不開這個核心因素

2.  土地資源的稀缺性與人口增加的矛盾

  • 分蛋糕理論

  • 在農村土地資源日益稀缺、耕地價值急劇上升的大背景下,承包土地的使用權內涵不斷拓展,由初期的單純耕作權拓展到承包農戶擁有占有、使用、收益、分配和部分收置權,這使得人們對平均占有和使用集體土地的欲望被空前調動起來,從自身利益出發,受土地流轉中的利益驅動,一般村民會盡可能排斥出嫁女等弱勢群體擁有土地,參與分配。

  • 在千千律師所承辦具體案件過程中,無論是村委會、相關政府部門,還是人民法院,都紛紛向代理律師打這樣的比方:「一塊蛋糕就那麽大,即使農嫁女們相對於其他村民來說是少數,但多一個人來分,也會減少其他村民的份額,尤其是在所需分配的利益數額巨大的時候,那更無異於拿刀割其他村民的肉,他們又怎麽會不極力反對呢!」

3.  法律制度上的缺陷將農村婦女土地權利置於不利境地

  • 縱觀中國現行的與農村婦女土地權益相關的法律/政策,包括《憲法》《民法典(婚姻法)》《民法典(物權編)》《婦女權益保障法》(新修訂版)《土地管理法》《村民委員會組織法》《農村土地承包法》《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等在內的一系列法律均賦予男女在土地權利方面的平等地位,並對保障農村婦女土地權益做出了具體規定。

  • 此外,《中國婦女發展綱要》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於切實維護農村婦女土地承包權益的通知》、國務院辦公廳《關於妥善解決當前農村土地承包糾紛的緊急通知》以及最高人民法院《關於審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等相關政策文件又進一步從行政和司法的角度強調了對農村婦女土地權益的保護。可以說,中國現行的法律和政策,完全賦予了農村婦女擁有與男子完全平等的土地權益。

  • 但是從法律政策實施的實際結果來看,在性別不平等的社會現實面前,在與民間傳統觀念以及民間法的對抗與碰撞中,國家法自身的漏洞與缺陷也隨之凸顯了出來。明顯存在的法律空白,有些法律條文的缺乏可操作性,法律救濟途徑的不暢通等一系列問題使相關法律法規的實施面臨著一系列的困境和挑戰,也使婦女的土地權益無法得到切實有效的法律保障。

    • 家庭作爲土地承包經營權的主體,淹沒了待嫁婦女的權利主體資格

    • 依據現行的與土地承包相關的法律法規,除「按戶承包,按人分地」,承諾承包期三十年不變外,土地經營權證書以及承包合同是以家庭為單位由集體組織與家庭的戶主(通常為父親等家庭男性成員)簽署的,其中並沒有對家庭成員個人的土地權益做出明確規定。從法律規定來看,真正對土地擁有權利的是村集體組織和家庭,而不是村民個人。

    • 因此,作為家庭成員的婦女個人對土地的承包權是依附於家庭的,並不具有獨立性,使得在具體維權過程中,婦女面臨著如何證明自己享有該權利的突出問題。

    • 從某種意義上來說,現行的土地承包制度是對「從夫居」婚姻習俗從政策上的一種肯定,也是對婦女在家庭中的依附地位的進一步強化。

    • 積極的信號:土地確權,把家庭成員(包括女性成員)的名字都寫上去。

    • 村民組織的「高度自治」缺乏國家公權力的有效監督和規範

      • 《村民委員會組織法》賦予村民「自治」的權利,但民主的給予,在缺乏民主和法制傳統的鄉土農村,卻遇到了歪曲和挑戰。

      • 雖然該法第二十七條、第三十六條同時也明確規定:村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸,不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容。如果違反了前款規定,人民法院和鄉鎮政府分別享有依法撤銷和責令其改正的權利。但當利益真的發生沖突時,村民組織只「看到」其「村民自治」部分,並且完全以此為借口,堂而皇之「合法」地剝奪農村婦女的權益。

      • 而對於這種膨脹權力下產生的內容違法的「村規民約」,出於各種考慮,無論是法院,還是基層政府,都不太願意履行其撤銷和責令改正的法定義務。而這種做法,將進一步強化現行「村民自治」的權力空間,也給實踐中的維權工作留下了一個無奈的盲點。

    • 現行法律在農村集體經濟組織成員資格認定上尚存在空白

      • 土地權益問題,實質上就是集體成員的資格問題。農村婦女能否取得某個集體經濟組織成員資格,是其享有土地權益和其他集體經濟組織收益權的主要依據。集體經濟組織成員資格既是取得土地承包經營權、獲得土地收益和其他集體經濟組織收益的前提,也是得到法院的司法救濟的前提。

      • 但目前現行生效法律法規中,尚未對農村集體經濟組織成員的資格認定做出明確的規定。

      • 積極的信號:農業農村部正在牽頭制定的《農村集體經濟組織法》(草案)第二章設置「成員」專章,用近十個條文規定了農村集體經濟組織成員的定義、成員的確認(取得)、成員的權利、成員的義務、成員自願退出、成員身份喪失、成員身份的保留等熱點難點問題,為該法真正注入了靈魂。

      • 《農村集體經濟組織法》(草案)第十一條【成員定義】戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織並與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關係(權利:選舉權等;義務:農業稅取消後,農村地區村民的義務較少;權利享受是主體,義務履行是其次),以農村集體經濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障(不可以作狹義的理解,一則存在對男女雙重標準的問題,只對經商務工的女性提要求,而對男性無要求;二則對此不作限定解釋很容易引起爭議)的農村居民,為農村集體經濟組織成員。

    • 農村婦女參與基層民主決策的程度相對較低,在政治權利上處於弱勢,使村規民約難以體現婦女的利益

      • 農村男女兩性之間的政治參與程度存在著巨大的差距。婦女對基層民主的參與程度還是相當低的。她們在村民自治中仍處於劣勢,在政治參與中處於邊緣狀態。婦女由於長期被排斥在村落的決策權力之外,使她們對參與民主管理以維護自身權益的重要性普遍缺乏認識,也缺乏主動性和熱情,因而也無法凝結成一個有實力的利益集團,以爭取她們的利益與權利。所以,她們在面對強大的男性參與群體時,無法形成合力,從而對男性構成挑戰。

      • 而現行的村民自治制度由於忽略了農村婦女的參政能力和參政水平,忽略了在基層,「戶主」主要由家庭中的男性擔任,女性很少參與村級事務管理的現狀,從而使村級民主實際上成為了「男性的民主」。土地權益受到侵害的婦女作為弱勢群體,很難在基層尋求到三分之二以上的支持者,她們的權利往往被當地村組以「民主」和「自治」的名義公然剝奪。

    • 農村婦女土地糾紛解決中行政及司法救濟手段的缺失 (1) 行政干預和監督職能缺失 基層政府及相關職能部門接到此類投訴後,所采用的主要積極方式包括:做村兩委的工作,進行勸阻;幫助婦女認識到當前的困難,不再信訪;進行調解,讓村組與婦女達成一致意見;修改原方案,讓婦女與當地村民同等待遇;或者建議受害婦女向法院起訴等。但多數情況下,一般會以「村民自治」為由表示無法幹預。原因有三: (2) 司法救濟手段不力:立案難、結案難、勝訴難、執行難 基層法院和法官采取相對消極的態度處理此類案件,常見的敗訴理由包括:法院裁定「集體經濟組織收益分配」不屬於法院的受案範圍,法院只受理「征地補償款糾紛」;或者裁決認為,案件涉及農村集體經濟組織成員資格的認定,不屬於法院受案範圍;或者裁決認為,所訴內容屬於村民自治範疇,不屬於人民法院受理民事訴訟的範圍;或者裁決認為,村民與村委會不是平等民事主體,不屬於法院受案範圍;或者裁定應由相關行政部門解決。原因:

      • 其一,傳統習俗在基層幹部的觀念中仍有根深蒂固的影響。

      • 其二,基層政府工作的重點。

      • 其三,部分基層幹部法律意識缺乏,職業素質低下,和村幹部有著密切的社會關係,在處理利益糾紛的立場上會喪失公正。

五、解決農村婦女土地權益問題的對策和建議:

構建一個調動政府、社會以及司法等多方力量的多層次的解決機制


要解決農村婦女的土地權益問題,必須構建一個調動政府、社會以及司法等多方力量的多層次的解決機制,即以健全和完善農村婦女土地權益保護法律體系為核心,通過在村集體、基層法院和相關政府部門三個層面進行從民間到政府、從立法到司法執法的制度創新的探索和研究,自下而上、以點帶面地推動農村婦女土地權益問題的解決。


1.  確立政府在解決農村婦女土地權益問題中的主導地位,以政策的制定保證法律的實施


  • 對於有著幾千年行政本位傳統的中國社會,行政機關對社會的影響力和控制力最大,公共政策所具有的導向性和示範性作用尤為突出,而且,所謂「縣官不如現管」,這種影響力和示範性,往往隨著政府層級由上至下,呈逐級上升之勢。

  • 在解決農村婦女土地權益問題上,基層政府扮演著重要的角色。如果基層政府能夠積極地介入婦女土地權益問題的解決並依據國家法律和政策針對當地的實際情況和存在的問題制定和實施相應的政策和措施,充分發揮基層政府的「現管」作用,把糾紛消除在萌芽狀態,從根本上改變利益爭端中農村婦女的弱勢地位,確保國家現行法律和政策得到更為有效的實施。

    • 一是以政策的制定促進法律的完善(細則)。

    • 二是強化政府對村組土地權益分配方案的審查和監管職能。

    • 三是在鄉鎮政府設立專門部門公平公正處理土地權益糾紛(依據:法律&政策)。

2.  完善相關法律法規,增強人民法院在農村婦女土地權益案件中的司法審判力度


  • 明確集體經濟組織成員資格的界定。

  • 進一步完善確權登記制度,在家庭土地承包的制度框架下,明確界定包括婦女在內的所有家庭成員個人對土地財產的分割權利。

  • 進一步規範村民自治,建立對村民自治以及村規民約合法性的審查監督機制。

  • 制定法院受理此類案件的程序規則,明確受案範圍,主體資格,舉證責任分配,執行手段和措施等,避免某些法院以種種借口將土地權益受侵害的農村婦女拒之門外。

3.  村集體層面,清理、修訂舊有的村規民約,推動農村經濟收益公平分配機制的建立

  • 村規民約被譽為「小憲法」,是村民共同認可的「公約」,是村民實施村民自治的基本依據,它是村民基於法律的授權,根據當地的實際情況,依照村民集體的意願,經過民主程序而制定的規章制度。

  • 村規民約的法律效力並不是無限的,而是受到限制的,並不是規約中的任何內容均具有法律上的約束力。村規民約是基於法律授權而制定的,是用來填補法律空白的,而不是用來替代法律的,更不能與已有的法律相沖突。

  • 因此,村規民約中的內容,凡是違反法律強制性規定的或與現行法律相沖突的,均不具有法律效力,不能夠用來約束村民。

  • 建立合法、公平、公正的規則,是處理農村利益分配的基本前提,制定好的村規民約是鄉村良治的必然要求。

  • 早在2012年8月,由全國婦聯和農業部、民政部共同主辦的全國維護農村婦女土地權益工作交流會上,就強調「以完善村規民約為重點,切實維護農村婦女土地權益」,積極推動各地農村依法修訂村規民約,重點是制定並嚴格執行包含維護農村婦女土地權益的條款。此後,各省(區、市)相繼開展了農村村規民約的清理和修訂工作,並取得了一定的成效,湧現出了如河南省登封市大冶鎮周山村、垌頭村等全國村規民約和鄉村治理先進村。而截至2013年底,黑龍江全省更是99.8%的村子已經完成了村規民約的修訂任務,剔除了200多條與法律法規相違背的條款。


  • 在村規民約清理、修訂過程中,有兩個關鍵因素需要把握:一方面,全程應有性別問題專家和法律專家的參與和指導;另一方面,鄉鎮政府應依照《村民委員會組織法》第二十七條第三款的規定,對報送備案的村規民約的合法性進行審查,並建立行之有效的監督審查機制。

4.  持續不斷地開展男女平等和社會性別主流化的宣傳教育活動


  • 加強普法宣傳,提高全社會的性別意識,消除性別偏見和性別歧視,才有可能最終解決農村婦女土地權益糾紛問題。

  • 應當加大男女平等基本國策的宣傳力度,宣傳進步文明的婚嫁觀念,打破傳統習俗對人們的約束,幫助其他村民接受和認同「農村出嫁女」的村民身份,從根本上改變農村社會陳舊的性別觀念,營造促進婦女進步與發展的良好社會氛圍。

  • 增強農村婦女參與村級事務管理的意識,增加她們參與村級事務管理的能力,使更多的婦女參與到村級事務的決策過程中去,就與自己切身利益相關的事務發出聲音,發表意見。

  • 提高婦女的維權意識和法律意識,使她們勇於向傳統觀念挑戰,維護自身的合法權益。提高基層執政者的社會性別敏感度,促使Ta們扭轉錯誤的性別觀念,用更主動的態度和更先進的理念開展工作,保護婦女的合法權益。


 

觀眾提問


問題1: 請問您在20年執業過程中,前述提及的問題一直穩定存在嗎?如果後續《農村集體經濟組織法》出台施行了,在地方保護主義做法或者傳統觀念的影響下,其積極意義會不會被削減?


千千事務所成立於2009年,其前身機構從2004年開始關注農村婦女土地權益問題,這20年中,伴隨著國家城鎮化建設、城鄉結合部開發,農村婦女土地權益問題變得更加普遍。

如果《農村集體經濟組織法》出台,并在第二章專門規定農村集體組織成員的資格問題上吸納來自社會層面的意見和建議,使得整個章節更加全面翔實、有針對性、可操作性,那麽我相信在未來司法實踐層面,無論是通過行政協調還是司法訴訟來解決這類問題,一定會帶來很多積極意義。


目前的核心問題在於,在《農村集體經濟組織法(草案)》之前,國家沒有任何一部法律規定了何爲集體經濟組織成員資格,導致無論是行政協調還是司法訟訴,政府和基層法院都不知道該問題該由誰來解決,最終導致農村婦女自己承擔這些風險。如果法律本身已經對集體經濟組織成員資格有明確的、符合大衆認知的、公平正義的規定,那麽政府、法院、律師都能夠有所參考,具有很大的示範價值和正面導向價值。

另外,好的法律執行也有助於改變觀念意識,幫助改變以父權制和「從夫居」家庭模式為主導的農村社會意識,改變重男輕女的性別歧視文化概念,在農村地區更好貫徹落實性別平等的基本國策。


問題2: 「出嫁女」一詞本身具有歧視色彩,蘊含了「潑出去的水」這樣的舊觀念,一些「出嫁女」本人並不希望被這樣形容,是否有更好的表述方式指代該群體?沿用該詞是否間接對權益保護的實踐帶來阻礙?


如果從今年1月1日開始實施的《婦女權益保障法》第二條的概念來入手,「出嫁女」一詞確實帶有歧視色彩,有必要考量選取更加中性化色彩的詞語來指代。但是目前這個問題還沒有被擺在更加重要的位置上來考慮,其他更加重要的問題需要先行考慮。


問題3: 當前基層的法律援助服務對於此類人群的幫助情況如何?國家提供的法律援助與民間的法律援助有什麼區別?


中國律師法及2003年開始實行的國家法律援助條例只認可政府層面的法律援助,並不認可民間法律援助的説法。像千千律師事務所這樣完全是機構創始人自發從事民間層面的法律援助。

我認爲應該以政府法律援助為主導、以民間法律援助作爲補充,雙方之間應該有交叉點,充分發揮各自的優勢和長處,形成合力,包括政府購買民間服務,以及政府在政策、資源、法律上進行傾斜等。


政府法律援助在農村婦女土地權益案件上以經濟貧困程度作爲指標,即交由省級人民政府根據本地實際情況來制定本省行政區劃内經濟困難的標準(比如劃定家庭人均月收入水平綫等)。千千所承辦的很多農村婦女土地權益案件中的當事人的經濟情況都不符合政府法律援助的標準,因此只有民間法律援助才有可能受理她們的案件。同時這類案件具有一定的敏感性,基於它的群體性特點,很容易產生多米諾骨牌效應。法院和基層政府對此類問題感到頭痛,不願意進行處理,也導致很多商業律師不願意承接這類案件,一是官司難,二是耗時耗力,三是考慮到當事人的經濟狀況律師費較低;另外,由於涉案律師在本地執業,難免要與地方職能部門打交道,如果提起行政訴訟,則以基層政府為被告,如果進行行政協調,則需要與村政府或街道辦事處打交道,很容易產生觀念、態度上的衝突。


同時,代理此類案件要求涉案律師具有基本的性別敏感度,需要接受基本的性別平等觀念的培訓,具備基本的認知和原則立場。只有將律師的專業能力和合適的觀念認知結合起來,才有可能做好案件。結合客觀和主觀層面的因素,目前此類案件沒有很多律師願意關注。

正如上文所説,農村婦女土地權益案件無論在行政協調還是司法訴訟上都陷入了瓶頸,很多案件不了了之,千千所希望能做試點,通過修訂村規民約來建立公平的機制,使得農村婦女土地權益問題在村集體層面就得以解決(即按照符合性別平等基本國策的規則來分配土地權益),這樣就不必再將問題帶到基層政府和基層法院層面。我們認爲這是治本之策,要從宏觀層面推進合法有效、有針對性、可操作性強的法律的出台,推動村規民約的修訂。


問題4: 請問除了行政和司法層面,在社會層面(如新聞媒體,社會組織等等)對於農村女性問題有沒有較好的保護和解決方式? 


新的《婦女權益保障法》從今年1月1日開始實行,第77條確立了農村婦女土地權益問題可以作爲檢察院發起檢察建議甚至檢察公益訴訟的範疇,這是非常好的解決問題的思路。由於目前爲止法律實行時間還比較短,還未有典型案例出現,檢察院也在摸索在檢察公益訴訟中原告、被告、原告訴求等如何界定和確立。


在社會層面,新聞媒體可以幫助吸引更多人關注此類案件,對相關地方政府和地方法院做得好的方面要積極宣揚,幫助形成可複製的自下而上的推廣方式。社會組織(比如婦聯)可以協調地方政府、鄉村政府或村委會,在訴訟過程中為權益遭受侵犯的農村婦女提供必要的幫助(比如旁聽庭審,對法院本身也是一種督促),為農村婦女指派法律援助律師等。農村婦女土地權益問題的解決機制一定需要調動多方資源、優勢互補,不可能單靠某個機構或個人。


問題5: 剛剛您提到在被侵權者提起訴訟時法院以個人與村集體組織為非平等主體,因而不適用民事訴訟程序。這種情況在民法典將村委會明確具有獨立法人資格後有所改善嗎?


村委會作爲民事訴訟的主體是完全沒有問題的,它是基層群衆自治組織,而非行政機關,只有在進行扶貧、救災等具有公益色彩的事務時才具有一定的政府賦予的行政管理職能。在《民法典》明確村委會的獨立法人資格后這種情況應該不會再存在。


問題6: 剛才您說到在司法階段,很多案件以屬於村民自治內容不屬於法院受理範圍為由被法院拒絕受理,這一理由和其他相關法律衝突嗎?法官可以用哪些法律來處理這類案件?


村民自治是有相關約束機制的,它不能違反上位法的規定,如果違反了上位法的規定,法院可以責令撤銷,基層政府可以責令改正,因此農村婦女土地權益問題是完全具有可訴性。

從依法治國角度來看,基層法院應該受理相關案件。但從社會治理或基層治理角度來説,基層法院面臨著一些顧慮,比如多米諾骨牌效應、執行難問題等,後者可能會影響法官的結案率和法律的權威性。


在宏觀層面有很多法律可以用以處理這類案件,上至憲法,下至《民法典》(婚姻家庭編、物權編)及《婦女權益保障法》,《村委會組織法》、《土地管理法》也可能適用,未來《農村集體經濟組織法》通過后一定會成爲常見的實體法的處理規則。總體來説,對於農村婦女土地權益問題,在宏觀層面上已經有比較完備的政策和法律,但在實際執法層面上出現了偏差。



問題7: 您在講述村民集體決議/會議中,提到儘管農村留守的勞動力大多為女性,她們在集體決策中被邊緣化,導致決策並不能體現婦女的權利訴求和主體地位。那麼在改革農村村民自治的過程中,是否有必要引入對婦女在集體會議中所佔比例的指標(如30%),保障農村集體決策中婦女的意志和權利訴求(特別是土地權益)?


《中國婦女發展綱要(2021-2030年)》中對婦女參政也提出了明確的指標性要求,即到2030年時,村民委員會中女性成員比例不得低於30%,居民委員會中女性成員比例不得低於50%,居民委員會主任中女性成員比例不得低於40%。《婦女權益保障法》第16條關於婦女參政權益上的提法還比較保守,使用了「適當數額的名額」和「適當數額的比例」等。


婦女參政權益首先要在數量層面得到保證,各行各業婦女的平均參政比例至少要達到50%,只有婦女參政比例提高了,才能有更多的婦女發出自己的聲音。在此基礎上,需要通過學習和培訓,提高婦女的參政意識、參政能力和參政水平,從而提高婦女參政質量。參政數量和質量兩方面都必不可少。


問題8: 您剛才講到要解決農村婦女的土地權益問題,需要多方力量多層次的解決機制,這種多方力量的解決機制會不會導致新的問題出現,比如各方力量互相踢皮球,反而導致無人負責無法解決的局面?


從形式上來説是可能出現這種問題,所以我們需要設置一個有效的多方協作機制。首先,需要有主導機構,通常以政府為主導。其次,需要有一個牽頭機構來協調、調配、督導相關機構和社會力量,來各司其職、分工配合、發揮各自的作用,形成合力;我認爲牽頭機構需要具有一定實權和權威性,比如執法機構或司法機構。最後,必須建立起監督問責機制,為政策、法律的執行提供强有力的護航。



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