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殘障人士按比例就業製度梳理及立法建議 (2019.12)

更新日期:5月 28


韩呈祥访问学者报告



一、中国残障人士按比例就业制度梳理


中国《残疾人保障法》和《就业促进法》中规定残障人士就业有三种形式:第一种是在福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位集中就业,一般称为“残疾人集中就业”;第二种是国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位按照规定的比例安排残疾人就业,一般称为“残疾人按比例就业”;第三种是残疾人自主择业、自主创业,一般称为“残疾人个体就业”。其中第一种残疾人集中就业和第二种殘障人士按比例就业实际上都是按比例就业,只是两者要求的具体比例不同而已,为了论述上方便,我们将第一种称为“集中按比例就业”,第二种称为“分散按比例就业”,两者统称为“综合按比例就业”。

(一)集中按比例就业

《残疾人保障法》中虽然规定了国家实行按比例就业制度,但是没有规定具体的比例,而是授权国务院规定残疾人就业的具体办法。《残疾人就业条例》中规定用人单位安排殘障人士就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%;但是该条例再次授权省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况规定具体比例。


在各地实施《残疾人保障法》办法或残疾人保障条例中,大都规定了1.5%的比例,但是也有几个省份提高了比例,最高的是新疆提高到2%,辽宁、北京提高到1.7%,福建、四川提高到1.6%。


(二)分散按比例就业

用人单位只有安排残疾人就业的比例不低于在职职工总数的25%,才属于残疾人集中就业单位,才能依照相关规定享受相应的税收减免。


根据中国残疾人联合会1996年至2011年中國城镇残疾人就业的统计按比例就业制度可以得出以下几点结论:第一,从1996年至今,中国残疾人集中按比例就业和分散按比例就业的人数基本上处于稳步上升阶段,2005年达到顶峰,当年集中按比例就业残疾人人数达 到1240673人,分散按比例就业残疾人人数达到1402683人;2005年之后国家颁布了《残疾人就业条例》,由于受到统计方法、国际金融危机等因素的影响,集中按比例就业的残疾人和分散按比例就业的殘障者总体有所下降,但是基本保持稳定。第二,伴随着中国經濟發展,个人择业的自主化加强,个体就业 的残疾人人数一直处于稳步上升阶段,2010年达到峰值212778人,与综合按比例就业的残疾人人数(集中按比例就业残疾人人数和分散按比例就业残疾人人数之和)非常接近;集但总的说来,综合按比例就业的残疾人一直多于个体就业残疾人。第三,我国按比例安排殘障人士就业的实际情况仍然不容乐观。根据般料2010年统计数据,城镇残疾人集中按比例就业人数1122767人,城镇残疾般料人分散按比例就业人数1161095人,两者合计即综合按比例就业的残疾人人数为2283862人;根据2010年中国统计年鉴,城镇就业人员总数为为了332万人;据此推断,我国用人单位残疾人占职工总数的比例大约是分数0.69%,与15%的基本要求还有很大差距。

中国按比例就业制度有以下三个特点:一是无论是公立机构还是私立机构都适用相同的比例,即所有用人单位都按照不低于1.5%的比例安排残疾人就业。而我国台湾地区、日本、韩国等针对公立机构和私立机构实行不同的比例,公立机构承担的按比例安排残疾人就业的任务更重。二是我国承担按比例就业义务的用人单位没有“门槛”限制,即所有用人单位无论职工人数多少,都有按比例安排残疾人就业的义务。三是我国省级人民政府可以在不低于1.5%的基础上,规定本地区用人单位承担更高按比例安排残疾人就业的义务

新中国成立后,为解决大批等待国家救济人员的基本生活问题,政府开始在城市组织军烈属、残疾人、其他生活困难人员通过“以工代赈”方式参加手工业生产,成为我国社会福利生产的最早雏形。1956年,内务部 第一次提出“社会福利生产”的概念。1959年,以安置残疾人就业为主的生产单位正式归为保障性的社会福利生产,统称为社会福利生产单位年经济困难时期,民政部门主办的生产单位移交给工业部门,但是保留了安置残疾人职工较多的单位;从此以后,民政部门举办的福利工厂就以安置殘疾人就業為主。


1963年,全国共有福利企业1371家;由于“文化大革命”的冲击,1977年全国县级以上的福利企业减少到766家。1984年,国家出台福利企业税收优惠政策,从事劳动、修理、服务性业务的福利性单位,如果安置残疾人超过生产人员总数35%,免征经营税;从事生产销售的福利性单位,如果安置残疾人超过生产人员总数的50%,免征产品税或增值税。1986年之后,国家还在原材料供应、技术改造、基础建设、贷款等方面规定了对福利企业的优惠和保障措施。截至1995年底,全国共有福利企业6万家,职工人数22.1万人,其中残疾人职工93.8万人,福利企業創造就業增加值增加值3940亿元。


我国从计划经济向市场经济转型时,虽然福利企业数量、总产值、职工数量、安置残疾人数量都处于稳步上升期,但是由于福利企业总体竞争力较差,难以抵御市场经济带来的冲击,同时由于受税收政策调整、产业梯度转移、金融危机、企业经营管理等因素的影响,我国福利企业数在1995年達到6 萬家後,2011年降至 21507個,福利企業安置的殘障人士也從1995年的93.5萬人降至59.6萬。

福利企业是集中安排残疾人就业的主体,福利企业的衰退必然会给残疾人就业带来重大影响。从1996年开始,福利企业安置残疾人的人数可谓“跌跌不休”,最低点出现在2006年为55.9万人,随后有小幅上涨,基本稳定在62-63万人。这意味着30多万残疾人被迫离开了福利企业,不得不与健全人竞争工作岗位。为了鼓励企业更多地安排残疾人就业,2007年6月,财政部、国家税务总局出台《关于促进残疾人就业税收优惠政策的知》,国家税务总局、民政部、中国残联出台《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》等文件,对残疾人集中就业税收优惠相关政策进行了调整和细化,只要用人单位安排残疾人就业的比例超过职工总数的25%,即认定为残疾人集中就业单位,扩大了享受优惠政策的就业单位范围,同时将智力残疾人也纳人就业主体之中。


残疾人集中就业单位可以享受以下优惠:一是限额即征即退增值税或减征营业税;二是减征企业所得税;三是减征或免征城镇土地使用税;四是在减免了增值税和营业税的同時,一并减免城市维护建设税,教育费附加等附加税。因此,虽然残疾人福利企业在2000年以后安排残疾人的人数基本上持续下降,但是残疾人集中就业单位安排残疾人的人数基本上处于上升和保持稳定状态


二、国际主流国家的按比例就业制度

世界上数十个国家都规定了按比例安排残疾人就业制度,但是各国的规定之间还是有很大差异,基本上可以分为三种类型。第一种是仅规定公立机构适用按比例安排残疾人就业制度,对私立机构不做规定或者只做鼓励性规定;第二种是规定公立机构和私立机构按照相同比例安排残疾人就业;第三种是规定公立机构和私立机构按照不同比例安排残疾人就业类型之私机构按不同比例安排残疾人就业。


类型一:公私机构按不同比例安排残疾人就业制度


(一) 日本

从1960年起,日本就开始实行按比例安排残疾人就业制度。日本《残疾人雇用促进法》规定政府和地方公共团体、一般企业都应当按比例雇用残疾人,但是没有规定具体比例。雇用残疾人的具体比例每五年根据情况重新以政令的形式予以确定。日本目前规定用人单位雇员总数超过56的,应当承担按比例雇用残疾人的义务,一般民间企业为1.8%,特殊法人为2.1%,国家和地方公共团体为2.1%,都、道、府、县等教育委员会为2.0%。对于雇员超过200人的企业,如果未依法雇用残疾人的,按照每人每月5万日元征收纳付金,用以補貼奖励达到残疾人法定雇用率的企业和雇用较多残疾人的中小企业,雇用1名重度残疾人相当于雇用2名现疾人。2015年4月开始,此项规定适用的企业范围将扩大至雇员人数超过100人的企业。为了解决雇用残疾人所伴随而生的经济负担问题,劳动部门将向雇主提供以下方面的补助金:(1)向雇用残疾人超过规定比例的企业提残疾人雇用调整金。(2)向雇用残疾人的企业发放补助金用于设置和完续性地雇用残疾人所需的设施和设备费用。(3)向雇用残疾人的企业发况放补助金用于设立和完善能够增进残疾人福利的设施。(4)向雇用残疾人的企业发放补助用于残疾人的看护费用或者工作辅助人员费用。(5)向雇用残疾人的企业或企业加入的企业团体发放补助金用于残疾人通勤便利措施所需的费用。(6)向雇用大量重度残疾人的企业发放补助金用于推进相关工作所需设备或者设施费用。为了发放上述补助金,每年度应当向企业征收残疾人雇用缴纳金、但是雇用残疾人比例达到规定比例的,免交残疾人雇用缴纳金。


为了促进按比例就业制度的落实,日本厚生劳动省制定了“挑战雇佣”计划,2008年3月底前在本系统内雇用100名智力障碍者和精神障碍者作为编制外临时员工,从事分拣邮件、补充复印纸、将数据输入电脑等工作。残疾人的就业状况也确实有了一定的改善,2010年通过公共职业安定所申请求职的残疾人人数为132734人,同比增加5.4个百分点;其中共有52931名残疾人被雇用,雇用人数同比增长17个百分点,为有统计以来的最高值。残疾人就业率时隔四年同比增加,达到了39.9%。2010年共有1333名残疾人被解雇,解雇人数创历史最低。


但是,日本按比例就业制度实施存在以下两个问题:(1)用人单位不本愿意雇用残疾人。日本虽然从1993年到2009年雇用例雇用残疾人的比例从1.41%上升到1.62%,但是达不到法定比例的企业所占比据情况例也从48.6%上升到58.5%。2010年6月,日本7500个公司里面,因為没达到法定比例并被罚款的有54.7%。,公司规模越大,安排残疾人就业的比例越高;公司规模越小,安排残疾人就业的比例越低。


(2)《残疾人雇用促进法》中规定的按比例就业对象并不包括精神病人,虽然自2006年起,已经雇用精神病人的用人单位可以将精神病人列入按比例安排残疾人的人数之内,但是法律如果不做出明确规定,对于精神病人就业仍然十分不利。日本有59万精神疾病患者,如果不能获得就业,不仅是对精神病人就业权利的侵犯,也对日本的福利机构造成巨大负担。因此,日本厚生劳动省2012年决定修订《残疾人雇用促进法》,拟将精神病人也作为企业按比例安排就业的对象。


(二) 韩国

韩国《残疾人就业促进和职业康复法》规定,国家和地方政府雇用残疾人的比例不得低于2%,如果政府雇用的残疾人达不到2%的比例、那么政府在新招聘公务员时必须拿出5%的岗位专门用于招聘残疾人。1991年执行该项制度时,政府机构雇用残疾人的比例只有0.52%;到2005年,政府机构雇用残疾人的比例就达到2.25%。但是,近来这个比例有所下降,2007年仅为1.6%。为了促进政府机构雇用更多的残疾人,目前韩国政府机构用残疾人的比例执行的是3%。


《残疾人就业促进和职业康复法》规定,国家应当通过总统令的形式在不超过5%的比例范围内合理确定一个比例,作为企业雇用残疾人的底线。只要是雇工人数超过50人的企业,所雇用残疾人的比例就不得低于这个底线比例。这个底线比例每五年进行合理训整。1991年规定的比例是1%、1992年规定的是1.6%,193年至今规定的是2%。有两种例外情况:一种是对于不适合残疾人就业的特殊行业,劳动部长通过法定程序可以规定一个更低的比例:第二种是对于特别适合残疾人就业的行业,可以通过总统令的形式规定一个更高的比例,但是这个比例不能解释为强制性比例。韩国目前规定的这个底线比例是2%。207年,韩国企业雇用残疾人的比例达到了1.53%。


依据《残疾人就业促进和职业康复法》规定,劳动部长可以命令企业主提交一份雇用残疾人的计划,并且适时报告计划执行情况。如果劳动部长认为这个计划不合适,可以责令企业主修正。如果劳动部长认为企业主提交或执行该计划不力并且无正当理由,可以通过媒体公告相关详情,对企业形成舆论上的压力。对于超过规定比例雇用残疾人的企业,劳动部长可以按照超比例雇用残疾人的人数给予相应雇用补贴,超比例雇用一名残改爬疾人每月给予的雇用补贴数额不超过《最低工资法》规定的最低工资。如果雇用的残疾人达不到规定的比例,企业主必须按照不足人数缴纳残疾人就业分担金,少雇用一名残疾人应当缴纳的残疾人就业分担金不低于最低286工资的60%。如果企业主没有按照规定提交告、提交虚假报告或者在法定期限内没有缴纳残疾人就业分担金,劳动部长可以向企业主额外征收10%的罚款或者按每100韩元每天征收0.07韩元的滞纳金。


(三)台湾

台湾的定额进用制度实际上就是按比例就业制度,只是名称而已。台湾根据用人单位的规模大小和公私性质,规定了用人单位用心障碍者的不同比例。一方面,在定额进用残疾人的比例上,公立机要高于私立机构;另一方面,在负有定额进用义务的机构规模要求上机构又低于私立机构,即台湾在定额进用方面对于公立机构的要求更为台湾《身心障碍者权益保障法》第38条规定,所有用人单位都望当严格。定额进用身心障碍者,具体分为两种情况:一是各级政府机关、公及公营事业机构员工总人数在34人以上者,进用具有就业能力之身心者人数,不低于员工总人数3%;二是私立学校、团体及民营事业机由工人数在67人以上者,进用具有就业能力之身心障碍者人数,不低于总人数1%,且不得少于一人。


同时,《身心障碍者权益保障法》规定,警政、消防、关务、国防、海巡、法务及航空站等单位定额进用总人数之算范围,在《身心障碍者权益保障法施行细则》中另行规定。根据《障碍者权益保障法施行细则》第13条规定,警政单位中的警察官,消位中实际从事救灾救护之员工,关务单位中担任海上及陆上查缉、验调查、灯塔管理之员工,法务单位中的检察官、书记官、法医师、检验法警、调查人员、矫正人员及驻卫警,都从用人单位的扁员总数中排除实际上大大减少了这些单位安排身心障碍者就业的比例。


《身心障碍者益保障法》还在特定的适合身心障碍人士就业的岗位,规定了更高的比例;第46条之1条规定,政府机关(构)及公营事业自行或委托办询性电话服务工作,电话值机人数在10人以上者,除其他法规另有规定外,应进用视觉功能障碍者达电话值机人数1/10以上。为了促进公立机构能够按照法律规定进用身心障碍者,《身心碍权益保障法》第39条规定,各级政府机关、公立学校及公营事业机为身心障碍者,应治请考试院依法举行身心障碍人员特种考试,并取消各项公务人员考试对身心障碍人员体位之不合理限制。台湾地区制定了《公务人员特种考试身心障碍人员考试规则》,规定了考试的具体方式、分数计算方法、无障碍协助、任用程序等内容。2010年底,台湾身心障碍者任公务人员计4945人。对于雇用身心障碍者达不到规定比例的用人单位,《身心障碍者权益保障法》第43条规定了相应的制裁措施,即用人单位要向劳工主管机关设立的身心障碍者就业基金缴纳差额补助费。用人单位缴纳的差额补助费金额,按照差额人数乘以每月基本工资计算。各地身心障碍者就业基金的30%应当上缴“中央劳工主管机关”的就业安定基金,用于统筹分配。该法第44条规定了身心障碍者就业基金的使用范围:一是补助进用身心障碍者达一定标准以上之机关(构),因进用身心障碍者必须购置、改装、修缮器材、设备及其他为协助进用必要之费用。二是核发超额进用身心障碍者之私立机构奖励金。奖励金最高按超额进用人数乘以每月基本工资1/2计算。三是其他为办理促进身心障碍者就业权益相关事项。为监督雇主定额进用身心障碍者的情况台湾主管机构每月都会公布没有完成定额进用指标的公共机构和私立机构的名单。2006年6月底,台湾大部分县市都超额完成了身心障得者进用义务据统计,当时负有定额进用义务的机构数量是9634个,应进用身心障碍者34145人,实际进用46897人,进用率为137%。但是仍然有1070个机构未足额进用,其中3.7%为公共机构96.3%为民间机构团体或企业。尽管如此,台湾身心障碍者就业仍然面临着一些问题:一是许多雇主宁愿缴纳罚款,也不愿进用身心障碍人士。二是台湾《公务人员任用法》第28条第1项第9款,明文禁止精神病者不得任用为公务人员,构成了对精神病者的就业歧视。


类型之二:公私机构按同一比例安排残疾人就业

(一)德国

德国按照功能情况将残疾分为20度至100度,每10度为一个等级等级越高,残疾程度越重;残疾程度超过50度属于重度残疾人。德国官方调查仅统计重度残疾人,重度残疾人占德国居民总数的比例在8%左右。根据法律规定,无论是公立雇主还是私立雇主,只要雇员人数超过20人,就应当按照雇员总数5%的比例雇用重度残疾人。但是雇主没有义务为重度残疾人创设特别的工作岗位,或者用重度残疾人替换掉非残疾人雇员。如果雇主不能完成规定的比例,应当按月支付补偿金;补偿金支付的额度如下:超过3%但是不足5%,少安排一个重度残疾人每月需支付105欧元;超过2%但是不足3%,少安排一个重度残疾人每月需支付180欧元;不足2%,少安排一个重度残疾人每月需支付260欧元。


随着安排重度残疾人比例的增高,支付的补偿金基数呈级差递减,即安排的重度残疾人越多,支付补偿金的基数就越低,从而起到鼓励雇主雇用重度残疾人的作用。补偿金用于与残疾人就业相关的事务。从2002年到2005年,德国通过按比例制度实际雇用残疾人的比例从3.8%上升到42%,其中私人机构是3.7%,公共服务机构是5.7%,联邦政府机构是73%。从2003年到2006年,16个州的公立机构雇用残疾人的比例从4.8%上升到5.3%,而国家公立机构同期雇用残疾人的比例从7.1%上升到8.5%。然而,2002年仍有38.4%的用人单位没有按照法律规定雇用残疾人;2004年,超过三分之一的用人单位没有雇用任何类别的残疾人,从而导致缴纳的补偿金高达573.78亿欧元。2005年没有雇用残疾人的用人单位降至27%。总的说来,德国雇用残疾人的情况正在逐步好转,公立机构雇用残疾人的情况要好于私立机构,私立机构在就业中歧视疾人的现象依然很严重。


(二) 法国

法国早在1987年7月10日的法律中规定,雇用20人以上的用人单位必须按照6%的比例雇用残疾人。目前,法国保障残疾人就业最主要的法律是《残疾人机会与权利均等、公民权与参与权保障法》该法进一步确认了1987年法律中按比例安排残疾人就业的规定。根据2005年法律规定,私人企业如果连续三年雇用残疾人的比例达不到6%,应当按照1500小时的最低工资缴纳“罚款性”捐赠,一般称为残疾人融合金。公立机构雇用残疾人的比例达不到6%,应当缴纳残疾人融合金。


法国公共机构大约有500万左右的雇员,其中50%左右在国家政府部门,20%左右在公共卫生服务机构,30%左右在地方政府机构。据2007年的统计数据,10103个公共机构雇用了185653名残疾人雇员,其中国家政府部门残疾人雇员的比例为3.8%,公共卫生服务机构残疾人雇员的比例为4.2%,地方政府机构残疾人雇员的比例为的出4.1%,三类公立机构雇用残疾人雇员的比例都没有达到6%。根据 FIPHFP2009年的报告,90%的公共机构雇用残疾人的比例都没有达6%公共机构根本就没有用残疾人职员2007年法国残疾人的就业率只有35%,而一般人群的就业率为65%;年残疾人的失业率为28%,是平均失业率14%的两倍。雇员人数超过20人有义务雇用残疾人的私立机构雇用残疾人的比例为2.8%,雇员低于20人没有义务雇用残疾人的小型私立机构中雇用残疾人的比例更低,只有23%,2011年,法国共有47520家企业因达不到规定比例,向 AGEFIPH缴纳融合金共计4.84亿欧元。但总的说来,私人企业缴纳的融合金数额正在减少,表明企业雇用残疾人职员的状况正在不断得到改善。


(三) 意大利

意大利1990年68号法律《残疾人就业权利法》( Norme per il diritto allavoro dei disabili)第18条规定,无论公共机构还是私人机构只要雇员人数超过15人就必须按规定人数或比例安置残疾人就业,具体规定为:雇员人数为15-35人的用人单位必须雇用不低于1个残疾人;雇员人数为36人的用人单位必须雇用不低于2个残疾人;雇员人数超过51人的用人单位必须按照雇员总数7%的比例雇用残疾人。如果用人单位雇用残疾人的人数不能达到规定的人数,那么少安排一个残疾人,就应当按照每天52欧元的标准向地区残疾人就业基金缴纳行政罚款。为避免残疾人在就业时遭受歧视,意大利1992年104号法律《残疾人帮助、社会融合和权利综合法律》规定,用人单位招聘时,残疾人不需要提交身体健康壮实的证明为了保障公立机构能够完成按比例安置残疾人就业的义务,同时为残疾人进入公立机构提供便利,意大利1992年第104号法律《残疾人帮助社会融合和权利综合法律》第20条规定:“公务员招聘考试和教师资格考试时,残疾人可以使用必要的辅助工具,并可以根据残疾状况延长考试时间。


类型之三:公立机构按比例安排残疾人就业

(一) 印度

印度规定了职位预留制度。残疾人职位预留是根据《1995年印度残疾人(平等机会、权利保护和全面参与)法》的要求在政府的岗位和服务中为残疾人预留职位。2001年印度人口统计资料显示,印度残疾人总数超过2100万人,占人口总数的2.1%。②2印度规定政府部门应当按照残疾人占人口总数的比例为残疾人预留职位,因此印度执行的是3%的比例。政府A、B、C、D类职位将保留3%的空缺直接招录残疾人,其中1%保留给盲人和低视力者,1%保留给听力受损者,1%保留给运动障碍者和脑瘫者。如果某个政府部门想免除部分或全部为残疾人预留职位的义务,必须向社会公正和权利部提交说明,并经社会公正和权利部设立的专门委员会讨论后才能决定。印度同时规定,3%的D、C类职位的晋升机会直接保留给三类人,但是不超过直接招录者的75%。残疾人如果想获得预留职位,必须提交当局签发的残疾证明,并且其残疾程度不低于40%。残疾人参加职员选委员会的考试,免除申请费和考试费。对预留岗位的公布,调剂等都有十分严格的规定。每年一月一日以后,每个国家机关的下属部门都要提交两份残疾人报告,第一份报告要说明职员总数,适合残疾人的职位总人数,三类残疾人雇员的数量;第二份报告要说明为三类残疾人保留的职位总数,以及本年度哪些保留职位准备招收残疾人。


每年3月31日之前由人事培训局汇总公布。为保证该规定能够得到落实,招录表都是特制的,每一张表格为100人,要求招录部门分别在第1-3位、第34-66位、第67-100位三组中每组分别明确标记一个为残疾人预留的职位。政府部门的网站基本上会明确标出ABCD四类职位职员总数,每类残疾人应当预留职位数,现在已经招录残疾人数等信息。印度军队也会在招录名单上明确标记残疾人岗位,一般说来,第34位为盲人,第67位和第100位为聋人和行动障碍者但是印度职位预留制度也存在以下问题:一是印度残疾人认定标准较严格,残疾人仅占人口总数的21%,这与联合国15%的残疾人比例相差甚远,因在职位预留方面实际安排的残疾人总数偏低,还有相当数量的残疾人难以通过职位预留制度进入政府部门工作。二是印度的残疾人职预留仅适用于视力、听力、肢体残疾人,将精神残疾人和智力残疾人排除在外,如果说智力残疾人通过相应选拔考试有困难的话,将精神残疾人排除在外就难免有歧视之嫌。


(二) 菲律宾

《菲律宾残疾人大宪章》规定,社会福利和发展部、卫生部、教育文化体育部以及其他政府机构、办公室、从事社会发展的公司,应当为残疾人预留5%临时的、紧急的和合同的职位。而对于私立机构,则没有规定强制比例,而是采取激励措施,包括为雇用残疾人的私立机构提供充足奖励,按照支付给残疾人雇员工资和福利总额25%的比例减免税收,按照为残疾人提供合理便利花费的50%的比例从净收入中扣减后纳税,向雇用残疾人的私立机构定向购买商品等。


中国按比例就业制度的主要问题和立法建议


(一)用人单位安排残疾人就业的比例较低

日本残疾人占人口总数的比例在6%左右,雇主安排残疾人就业的比例:一般民同企业为1.8%,特殊法人2.1%国家和地方公共团体2.1% 。 都,道,府、县等教育委员会2.0%。2005年韩国残疾人口占总人口的比例业为4.59%,而雇主安排残疾人就残疾人占总人口的比例1%左右,雇主安排残疾人就业的比例为6%。200年台湾身心障碍者占台湾地区人口总数的比例为4.63%,公立机构 用身心障碍者的比例为3%,私立机构雇用身心障碍者的比例为1%。印度残疾人占总人口的比例只有2.1%,但是公立机构为残疾人预留岗位的比例为3%。我国残疾人占人口总数的比例是6.34%,而用人单位安排残疾本人就业的比例仅有1.5%,用人单位承担的按比例安排残疾人就业的比例总的来说并不高。因此新疆、辽宁、北京、福建、四川等地在地方立法中适当提高了用人单位安排残疾人就业的比例。

基于以下原因,建议我国适当提高用人单位安排残疾人就业的比例:

一是我国残疾人就业整体状况较差,许多有劳动能力的残疾人难以获得稳为了定的就业岗位;二是伴随着我国城市化进程的加快,农村残疾人人口越来越少,城镇残疾人人口越来越多;残疾人进入城市生活,需要获得相应的展的意就业岗位;三是伴随着我国经济社会发展水平的提高和社会保障能力的增强,残疾认定标准将逐步放宽,残疾人口将进一步增加;四是与前述几个保障法国家相比,我国用人单位安排残疾人就业的比例确实比较低。因此,可以法检查时适当调高我国用人单位安排残疾人就业的比例,比如可以先调高至2%。


(二) 没有体现对小型用人单位的照顾

我国所有用人单位,不论规模大小,均按照不低于1.5%的比例安排按残疾人就业。根据1.5%的比例推算,安排一个残疾人,用人单职工总数需要达到67人。按照我国现行立法规定,无论用人单位规模大小,都需要按照1.5%的比例安排残疾人就业,不足一人的要按照一人计算,否则需要缴纳残疾人就业保障金。这种规定虽然有利于促进残疾人就业,但是对于人数较少的用人单位来说则未免过于严苛。特别是小微企业的抗风险能力较差,每当经济危机发生或者经济衰退时,都有大量的小微企业倒闭。我国台湾地区规定34人以下的公立机构和67人以下的私立机构无须安排残疾人就业,日本规定56人以下的用人单位无须安排残疾人就业,韩国规定50人以下的用人单位无须安排残疾人就业,德国、法国规定20人的以下的用人单位无须安排残疾人就业,意大利规定15人以下的用人单位无须安排残疾人就业。这些国家基本上都是按照最低一人的标准来确定按比例例就业的责任单位。建议我国残疾人就业比例提高至2%的条件下,将按比例安排残疾人就业的“义务”用人单位规模规定为50人以上。对于人数少于50人的用人单位,鼓励安排残疾人就业,并制定相应的奖励和支持办法。


(三) 缺少对公立机构按比例安排残疾人就业的强制措施

日本、韩国、我国台湾地区对于公立机构和私立机构安排残疾人就业在地方规定了不同的比例,提高了公立机构承担的责任;印度仅规定公立机构有就业的比安排残疾人就业的责任。尽管我国没有要求公立机构承担高于私立机构的比例来安排残疾人就业,但是我国公立机构安排残疾人就业的整体情况要比私立机构差。

为了落实国家相关法律规定,《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》中明确要求“党政机关、事业单位及国有企业要带头安置残障能力的疾人”。但是,多数国家机关、事业单位和国有企业未能带头执行《残疾与前述几人保障法》的有关规定。2012年全国人大常委会进行《残疾人保障法》执因此,可法检查时发现:检查组去过的6个省(区、市)中,有3个省(区、市)至2%。近三年未招录过一名残疾人公务员。据人力资源和社会保障部提供的数据,2011年全国29个省(区、市)近五年仅招录92名残疾人公务员,其中大多数还是为各级残联录用。国人大内司委2009年对某省党政机关、事业单位按比例安排残疾人就业情况进行了调研,该省党政机关现有公务员共31万人,应安置残疾人4650人,实际安置500人,占应安置比例的10%小,都左右;事业单位职工157万人,应安置残疾人23550人,实际安置2400人,占应安置比例的10%。不仅如此,许多公立机构既不按比例安排残疾人就业,也不履行缴纳残疾人就业保障金的义务,在社会上产生非常恶劣。


为解决公立机构按比例安排残疾人就业问题,北京、河南等地的地方立法做了非常有益的探索。《北京市实施(中华人民共和国残疾人保障法〉办法》规定,如果北京市国家机关、事业单位、国有及国有控股企业安排残疾人就业未达到规定比例的,招录工作人员时应按照“单列一定数量的岗位,依照公开、平等、竞争、择优的原则和程序定向招录符合岗位要求的残疾人”《河南省实施(中华人民共和国残疾人保障法〉办法》作了基本相同的规定。建议在国家立法中参照地方做法,进一步规定加强公机构按比例安排残疾人就业的强制性措施。同时,可以参考我国台湾地意大利的相关立法规定和做法,在残疾人参加公务员招录考试或者事业单位的招录考试时,设立适应残疾人身体状况的特别考试,在试卷無障礙,考试时间、考试方式等方面提供合理便利


(四) 残疾人集中就业单位优惠措施有待加强

许多人将福利企业的衰退的主要原因归结为2007年国家税收优惠政策的调整。由于现行税收优惠政策有退还增值税或减征营业税每人每年3.5万元的上限,与税收优惠政策2007年调整前相比,福利企业毫无疑问能够获得的税收优惠额度大幅下降。但是,不应当把国家税收优惠政策调整对福利企业的影响无限放大。从根本上说,福利企业的衰退是因为其不能適應市场竞争产生的必然结果,要解决福利企业的发展问题,国家必须出台综合性的扶助政策,仅仅依靠税收政策的再次调整不可能阻止福利企业继续衰退。但是,现行针对残疾人集中就业单位的税收优惠政策中,退还增值税或减征营业税每人每年3.5万元的上限确实不合理,这种限定税收减免最高额度的方法不能适应我国经济社会快速发展的形势,也不适合我国东中、西部地区的实际情况。因此,建议删除3.5万元上限规定,统一按照当地最低工资标准的6倍确定上限即可。


残疾人集中就业单位是安排残疾人就业的主要途径之一,其安排残疾人就业的人数与分散按比例安排残疾人就业的人数大致相当,并且残疾人集中就业单位在安排残疾人就业方面也存在一些优势:一是由于残疾人人数较多,残疾人集中就业单位为残疾人提供合理便利的成本会相应减少,残疾人無障礙设施和生产工具的利用率也会提高,这容易减轻用人单位安排残疾人就业的抵触心理。二是由于残疾人人数较多,用人单位可以根据残疾人的特点开辟适合残疾人的、规模化的工作岗位,生产特色产品或者特色服务。三是由于残疾人人数较多,残疾人对用人单位的认同感会,有利于提高生产效率、四是可以产生良好的社会示范效应,引导和更多的用人单位安排残疾人就业。因此,国家除了调整税收优惠政策之外,还应当确保现有的专产专营先采购优惠政策的落实,并制定更多针对残疾人集中就业单位的优惠政,充分发挥残疾人集中就业单位在安排残疾人就业方面的优势,带动所用人单位安排更多残疾人就业。



作者简介:韩呈祥, 2019香港大学法学院任访问学者。


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