殘障人士按比例就業制度梳理 及立法建議 (2019.12)


韩呈祥访问学者报告



一、中国残障人士按比例就业制度梳理


中国《残疾人保障法》和《就业促进法》中规定残障人士就业有三种形式:第一种是在福利企业、盲人按摩机构和其他福利性单位集中就业,一般称为“残疾人集中就业”;第二种是国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位按照规定的比例安排残疾人就业,一般称为“残疾人按比例就业”;第三种是残疾人自主择业、自主创业,一般称为“残疾人个体就业”。其中第一种残疾人集中就业和第二种殘障人士按比例就业实际上都是按比例就业,只是两者要求的具体比例不同而已,为了论述上方便,我们将第一种称为“集中按比例就业”,第二种称为“分散按比例就业”,两者统称为“综合按比例就业”。

(一)集中按比例就业

《残疾人保障法》中虽然规定了国家实行按比例就业制度,但是没有规定具体的比例,而是授权国务院规定残疾人就业的具体办法。《残疾人就业条例》中规定用人单位安排殘障人士就业的比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%;但是该条例再次授权省、自治区、直辖市人民政府根据本地区的实际情况规定具体比例。


在各地实施《残疾人保障法》办法或残疾人保障条例中,大都规定了1.5%的比例,但是也有几个省份提高了比例,最高的是新疆提高到2%,辽宁、北京提高到1.7%,福建、四川提高到1.6%。


(二)分散按比例就业

用人单位只有安排残疾人就业的比例不低于在职职工总数的25%,才属于残疾人集中就业单位,才能依照相关规定享受相应的税收减免。


根据中国残疾人联合会1996年至2011年中國城镇残疾人就业的统计按比例就业制度可以得出以下几点结论:第一,从1996年至今,中国残疾人集中按比例就业和分散按比例就业的人数基本上处于稳步上升阶段,2005年达到顶峰,当年集中按比例就业残疾人人数达 到1240673人,分散按比例就业残疾人人数达到1402683人;2005年之后国家颁布了《残疾人就业条例》,由于受到统计方法、国际金融危机等因素的影响,集中按比例就业的残疾人和分散按比例就业的殘障者总体有所下降,但是基本保持稳定。第二,伴随着中国經濟發展,个人择业的自主化加强,个体就业 的残疾人人数一直处于稳步上升阶段,2010年达到峰值212778人,与综合按比例就业的残疾人人数(集中按比例就业残疾人人数和分散按比例就业残疾人人数之和)非常接近;集但总的说来,综合按比例就业的残疾人一直多于个体就业残疾人。第三,我国按比例安排殘障人士就业的实际情况仍然不容乐观。根据般料2010年统计数据,城镇残疾人集中按比例就业人数1122767人,城镇残疾般料人分散按比例就业人数1161095人,两者合计即综合按比例就业的残疾人人数为2283862人;根据2010年中国统计年鉴,城镇就业人员总数为为了332万人;据此推断,我国用人单位残疾人占职工总数的比例大约是分数0.69%,与15%的基本要求还有很大差距。

中国按比例就业制度有以下三个特点:一是无论是公立机构还是私立机构都适用相同的比例,即所有用人单位都按照不低于1.5%的比例安排残疾人就业。而我国台湾地区、日本、韩国等针对公立机构和私立机构实行不同的比例,公立机构承担的按比例安排残疾人就业的任务更重。二是我国承担按比例就业义务的用人单位没有“门槛”限制,即所有用人单位无论职工人数多少,都有按比例安排残疾人就业的义务。三是我国省级人民政府可以在不低于1.5%的基础上,规定本地区用人单位承担更高按比例安排残疾人就业的义务

新中国成立后,为解决大批等待国家救济人员的基本生活问题,政府开始在城市组织军烈属、残疾人、其他生活困难人员通过“以工代赈”方式参加手工业生产,成为我国社会福利生产的最早雏形。1956年,内务部 第一次提出“社会福利生产”的概念。1959年,以安置残疾人就业为主的生产单位正式归为保障性的社会福利生产,统称为社会福利生产单位年经济困难时期,民政部门主办的生产单位移交给工业部门,但是保留了安置残疾人职工较多的单位;从此以后,民政部门举办的福利工厂就以安置殘疾人就業為主。


1963年,全国共有福利企业1371家;由于“文化大革命”的冲击,1977年全国县级以上的福利企业减少到766家。1984年,国家出台福利企业税收优惠政策,从事劳动、修理、服务性业务的福利性单位,如果安置残疾人超过生产人员总数35%,免征经营税;从事生产销售的福利性单位,如果安置残疾人超过生产人员总数的50%,免征产品税或增值税。1986年之后,国家还在原材料供应、技术改造、基础建设、贷款等方面规定了对福利企业的优惠和保障措施。截至1995年底,全国共有福利企业6万家,职工人数22.1万人,其中残疾人职工93.8万人,福利企業創造就業增加值增加值3940亿元。


我国从计划经济向市场经济转型时,虽然福利企业数量、总产值、职工数量、安置残疾人数量都处于稳步上升期,但是由于福利企业总体竞争力较差,难以抵御市场经济带来的冲击,同时由于受税收政策调整、产业梯度转移、金融危机、企业经营管理等因素的影响,我国福利企业数在1995年達到6 萬家後,2011年降至 21507個,福利企業安置的殘障人士也從1995年的93.5萬人降至59.6萬。

福利企业是集中安排残疾人就业的主体,福利企业的衰退必然会给残疾人就业带来重大影响。从1996年开始,福利企业安置残疾人的人数可谓“跌跌不休”,最低点出现在2006年为55.9万人,随后有小幅上涨,基本稳定在62-63万人。这意味着30多万残疾人被迫离开了福利企业,不得不与健全人竞争工作岗位。为了鼓励企业更多地安排残疾人就业,2007年6月,财政部、国家税务总局出台《关于促进残疾人就业税收优惠政策的知》,国家税务总局、民政部、中国残联出台《关于促进残疾人就业税收优惠政策征管办法的通知》等文件,对残疾人集中就业税收优惠相关政策进行了调整和细化,只要用人单位安排残疾人就业的比例超过职工总数的25%,即认定为残疾人集中就业单位,扩大了享受优惠政策的就业单位范围,同时将智力残疾人也纳人就业主体之中。


残疾人集中就业单位可以享受以下优惠:一是限额即征即退增值税或减征营业税;二是减征企业所得税;三是减征或免征城镇土地使用税;四是在减免了增值税和营业税的同時,一并减免城市维护建设税,教育费附加等附加税。因此,虽然残疾人福利企业在2000年以后安排残疾人的人数基本上持续下降,但是残疾人集中就业单位安排残疾人的人数基本上处于上升和保持稳定状态


二、国际主流国家的按比例就业制度

世界上数十个国家都规定了按比例安排残疾人就业制度,但是各国的规定之间还是有很大差异,基本上可以分为三种类型。第一种是仅规定公立机构适用按比例安排残疾人就业制度,对私立机构不做规定或者只做鼓励性规定;第二种是规定公立机构和私立机构按照相同比例安排残疾人就业;第三种是规定公立机构和私立机构按照不同比例安排残疾人就业类型之私机构按不同比例安排残疾人就业。


类型一:公私机构按不同比例安排残疾人就业制度


(一) 日本

从1960年起,日本就开始实行按比例安排残疾人就业制度。日本《残疾人雇用促进法》规定政府和地方公共团体、一般企业都应当按比例雇用残疾人,但是没有规定具体比例。雇用残疾人的具体比例每五年根据情况重新以政令的形式予以确定。日本目前规定用人单位雇员总数超过56的,应当承担按比例雇用残疾人的义务,一般民间企业为1.8%,特殊法人为2.1%,国家和地方公共团体为2.1%,都、道、府、县等教育委员会为2.0%。对于雇员超过200人的企业,如果未依法雇用残疾人的,按照每人每月5万日元征收纳付金,用以補貼奖励达到残疾人法定雇用率的企业和雇用较多残疾人的中小企业,雇用1名重度残疾人相当于雇用2名现疾人。2015年4月开始,此项规定适用的企业范围将扩大至雇员人数超过100人的企业。为了解决雇用残疾人所伴随而生的经济负担问题,劳动部门将向雇主提供以下方面的补助金:(1)向雇用残疾人超过规定比例的企业提残疾人雇用调整金。(2)向雇用残疾人的企业发放补助金用于设置和完续性地雇用残疾人所需的设施和设备费用。(3)向雇用残疾人的企业发况放补助金用于设立和完善能够增进残疾人福利的设施。(4)向雇用残疾人的企业发放补助用于残疾人的看护费用或者工作辅助人员费用。(5)向雇用残疾人的企业或企业加入的企业团体发放补助金用于残疾人通勤便利措施所需的费用。(6)向雇用大量重度残疾人的企业发放补助金用于推进相关工作所需设备或者设施费用。为了发放上述补助金,每年度应当向企业征收残疾人雇用缴纳金、但是雇用残疾人比例达到规定比例的,免交残疾人雇用缴纳金。


为了促进按比例就业制度的落实,日本厚生劳动省制定了“挑战雇佣”计划,2008年3月底前在本系统内雇用100名智力障碍者和精神障碍者作为编制外临时员工,从事分拣邮件、补充复印纸、将数据输入电脑等工作。残疾人的就业状况也确实有了一定的改善,2010年通过公共职业安定所申请求职的残疾人人数为132734人,同比增加5.4个百分点;其中共有52931名残疾人被雇用,雇用人数同比增长17个百分点,为有统计以来的最高值。残疾人就业率时隔四年同比增加,达到了39.9%。2010年共有1333名残疾人被解雇,解雇人数创历史最低。


但是,日本按比例就业制度实施存在以下两个问题:(1)用人单位不本愿意雇用残疾人。日本虽然从1993年到2009年雇用例雇用残疾人的比例从1.41%上升到1.62%,但是达不到法定比例的企业所占比据情况例也从48.6%上升到58.5%。2010年6月,日本7500个公司里面,因為没达到法定比例并被罚款的有54.7%。,公司规模越大,安排残疾人就业的比例越高;公司规模越小,安排残疾人就业的比例越低。


(2)《残疾人雇用促进法》中规定的按比例就业对象并不包括精神病人,虽然自2006年起,已经雇用精神病人的用人单位可以将精神病人列入按比例安排残疾人的人数之内,但是法律如果不做出明确规定,对于精神病人就业仍然十分不利。日本有59万精神疾病患者,如果不能获得就业,不仅是对精神病人就业权利的侵犯,也对日本的福利机构造成巨大负担。因此,日本厚生劳动省2012年决定修订《残疾人雇用促进法》,拟将精神病人也作为企业按比例安排就业的对象。


(二) 韩国

韩国《残疾人就业促进和职业康复法》规定,国家和地方政府雇用残疾人的比例不得低于2%,如果政府雇用的残疾人达不到2%的比例、那么政府在新招聘公务员时必须拿出5%的岗位专门用于招聘残疾人。1991年执行该项制度时,政府机构雇用残疾人的比例只有0.52%;到2005年,政府机构雇用残疾人的比例就达到2.25%。但是,近来这个比例有所下降,2007年仅为1.6%。为了促进政府机构雇用更多的残疾人,目前韩国政府机构用残疾人的比例执行的是3%。


《残疾人就业促进和职业康复法》规定,国家应当通过总统令的形式在不超过5%的比例范围内合理确定一个比例,作为企业雇用残疾人的底线。只要是雇工人数超过50人的企业,所雇用残疾人的比例就不得低于这个底线比例。这个底线比例每五年进行合理训整。1991年规定的比例是1%、1992年规定的是1.6%,193年至今规定的是2%。有两种例外情况:一种是对于不适合残疾人就业的特殊行业,劳动部长通过法定程序可以规定一个更低的比例:第二种是对于特别适合残疾人就业的行业,可以通过总统令的形式规定一个更高的比例,但是这个比例不能解释为强制性比例。韩国目前规定的这个底线比例是2%。207年,韩国企业雇用残疾人的比例达到了1.53%。


依据《残疾人就业促进和职业康复法》规定,劳动部长可以命令企业主提交一份雇用残疾人的计划,并且适时报告计划执行情况。如果劳动部长认为这个计划不合适,可以责令企业主修正。如果劳动部长认为企业主提交或执行该计划不力并且无正当理由,可以通过媒体公告相关详情,对企业形成舆论上的压力。对于超过规定比例雇用残疾人的企业,劳动部长可以按照超比例雇用残疾人的人数给予相应雇用补贴,超比例雇用一名残改爬疾人每月给予的雇用补贴数额不超过《最低工资法》规定的最低工资。如果雇用的残疾人达不到规定的比例,企业主必须按照不足人数缴纳残疾人就业分担金,少雇用一名残疾人应当缴纳的残疾人就业分担金不低于最低286工资的60%。如果企业主没有按照规定提交告、提交虚假报告或者在法定期限内没有缴纳残疾人就业分担金,劳动部长可以向企业主额外征收10%的罚款或者按每100韩元每天征收0.07韩元的滞纳金。