法律如何確保無障礙環境的可及可用

使用無障礙設施、無障礙地獲取信息,是身心障礙者平等參與社會的重要前提。輪椅使用者因為無障礙設施的不完善可能遭遇嚴重的人身傷害,無障礙地獲取公共衛生信息也關係到疫情中聽力、視力、心智障礙群體的健康和安全。過去一年裡,不少省市在制定無障礙環境管理的地方規章,建設無障礙城市也成為深圳、杭州等地積極推動的發展規劃;中國內地的檢察機關也在嘗試就無障礙環境建設和維護的不足提起無障礙公益訴訟。


香港大學法律學院平權在線邀請了資深的律師、身心障礙自倡導者、青年研究者共同討論:城市規劃、科技進步和法律監督,如何支持身心障礙者更好地使用無障礙環境,以平等地參與公共生活?法律在其中發揮什麼作用?

圖片為身心障礙群體不同無障礙需求的圖標,其中包括拐杖,助步器,輪椅,手語,導盲犬、坡道等等。

(圖片為身心障礙群體不同無障礙需求的圖標,

其中包括拐杖,助步器,輪椅,手語,導盲犬、坡道等等。)



01. 無障礙相關立法和司法的現狀


辛鈞輝,廣東德納(龍華)律師事務所執業律師,長期向身心障礙者提供法律諮詢和援助,代理多起殘障權利訴訟。


目前中國內地的無障礙立法包括綜合性的法律,即《殘疾人保障法》(下稱《殘保法》)第七章中有對無障礙的簡單規定,內容偏宣導性,實踐中使用率比較低;同時也包括專門性的法規,即《無障礙環境建設條例》(下稱《條例》),是國務院的行政法規,它的立法層級低於法律。各個省和自治區、直轄市會根據《殘保法》和《條例》,出台地方性法規和地方政府的規章。從2000年北京市政府出台的無障礙的地方政府規章,到2004年北京市人大針對無障礙出了一部地方性法規,到2012年的《條例》,現在也有人提議制定無障礙環境建設法,整個脈絡來看,立法的層級在逐步提高,今年生效的《民法典》也有涉及到通行無障礙的條款,包括1198條,1256條等。總體而言,關於無障礙的立法系統似乎已經比較完整了。


另外,從這些立法的名稱來看,它與婦女權益、殘疾人權益相關的立法不同,而是具有很強的行政管理屬性,規定了行政機關的很多義務,涉及很多的義務主體,包括城管、交警、旅遊部門等等,但沒有統一的管理部門,對身心障礙人士而言,找到具體主管部門提出投訴非常難


第三,這些法規對作為權利主體的身心障礙人士而言,實際沒有提供請求權基礎,換句話說,《條例》主要規定行政機關應該做什麼,身心障礙人士可以向行政部門投訴,而沒有具體條文作為依據,支持身心障礙人士向法院起訴要求對方承擔某種責任。


“裁判文書網”上有一個案例,視力障礙人士李某到醫院就醫,無障礙通道拐彎的地方可能有油漆、比較滑,導致李某摔倒、受傷,產生了醫療費、誤工費的損失。李某認為醫院是無障礙通道的管理者,應該為管理不善導致的損害承擔責任,就向法院起訴了。但法院的判決裡沒有援引《無障礙環境建設條例》,而是認為無障礙通道上有這些油漆未及時清理,醫院有過錯,但李某有視力殘疾,在通行過程中更應謹慎,因此判決醫院承擔70%,讓李某承擔30%的侵權責任。與文軍案的判決相似,法院把這個案子作為普通的民事侵權案件來審理,把無障礙設施當作一個普通的建築設施,沒有分析無障礙設施跟身心障礙人士的關係,在這樣的背景下,對身心障礙人士提出了過高的注意要求,我認為是非常不合理的。因為無障礙法規無法成為請求權基礎,法院即使援引《民法典》,也仍然是普通的侵權案件,舉證責任的承擔對受害方也是不利的。另外,李某的案子和文軍的案子,都是產生了巨大的人身損失,假如是家門口無障礙設施有個坑,導致無法出門,可能因為沒有造成直接的人身和財產損失,司法上沒辦法主張權利。

圖片為以下進步和不足之處的概括

(圖片為以下進步和不足之處的概括)


總而言之,目前的立法和司法現狀,既有進步也有不足。進步包括,立法比較完整,且立法層級逐步提高,體現政府對此的關注度增加。不足之處包括:第一、無障礙法規無法成為請求權基礎;第二,侵權類的請求權基礎無法體現身心障礙人士與無障礙之間的關係;第三,舉證責任對受害方不利;第四,無直接損失則難以主張權利



02. 以行政監督破解救濟困境


孫濤,視力障礙自倡導者,資深殘障權利引導培訓師。


如辛律師所言,《條例》主要是監督、制約和問責在無障礙建設管理方面不得不好的人或單位,而不是直接賦予無障礙設施的使用者俱體的權利。如果因為無障礙設施的問題收到損害去起訴,通常是在侵權責任的框架之內,無論援引任何法律條文,原告往往需要舉證證明直接的人身、財產損害,否則難以獲得法院支持。國際上另一種做法是適用平等法的框架,即平等出行同時屬於個人的人格尊嚴,即使沒有直接的損失,參與公共生活的機會和權利受到了侵犯,就構成對尊嚴的侵犯,這個角度就賦予了無障礙環境需求者的請求權基礎。目前我國有很多學者推動反歧視立法,但實踐上,以侵犯人格尊嚴造成精神損害為由起訴,通常難以獲得司法的支持,目前法官的態度與社會公眾的認知是比較一致的,仍比較保守。侵權法上需要證明實際損失,無障礙立法沒有請求權基礎,平等權視角難獲支持,這是針對無障礙相關權利提起司法救濟的現實困境


如何破解這一困境?推動立法的完善、反歧視法的出台,賦予無障礙環境需求者請求權基礎,是其中之一,另一個路徑就是把民事法律關係轉為行政法律關係,即藉助行政機關對無障礙義務人的管理和監督的權限,間接維護自己的權益。例如,視障者或肢體障礙者在人行道上行走,有一輛汽車停在盲道上面或者是停在人行道的坡道的口,導致身心障礙者無法通行,而這輛車佔用無障礙通道屬於違章停車,構成了行政違法,如果這時我們以暫用無障礙通道給身心障礙人士造成損失為由對車主起訴,很難得到司法的支持。但如果通過撥打交警報警電話,要求交警出警處理,可能10分鐘內交警就會對車主進行行政處罰,如果在警力允許的情況下沒有出警,交警就違法了法定職責,此時,交警、車主、身心障礙人士三方就形成了一個行政法律關係,如果行政機關沒有依申請去調查,那麼報警的身心障礙人士作為行政相關人有資格去針對行政機關的不作為提起行政復議和行政訴訟。再例如,假如我要求無障礙設施的所有者或管理者把無障礙設施恢復原狀,保證正常通行,但對方不予配合時,就可以要求主管的行政機關去履行監督職責,如果行政機關不履行監督職責,就構成行政不作為,針對這種行政不作為通常是可以起訴的,或者可以藉助信訪或其他機制對不作為的行為進行制約。以上的“曲線救國”策略,實際在破解剛剛提到的立法和司法的困境,而且實踐中並不難操作。


最後但也很重要的是,啟動這個行政監督的路徑,實際是在行使公民的監督權,不只是無障礙環境的需求者有這個權利,所有公民也都有這個權利。無論是司法監督還是輿論監督,通過報警、投訴、媒體曝光、撥打市長熱線等任何合法合理的渠道,都是公民監督權的體現。當我們見到無障礙通道被佔用時,通常會想,為什麼監督部門不來管理呢?為什麼佔道的人素質這麼差呢?萬一有人磕著碰著怎麼辦?可能很多人會有這樣的擔憂,但真的採取行動的人很少。這背後既有歷史文化的原因,也有無奈的現實,導致最終很多人面對這種公共事務,最終還是覺得事不關己。


為什麼會這樣?原因之一在於監督的意識和信心,大家要去相信自己的這種參與和表達是有效的,舉報、發帖或撥打政府熱線,是會產生實際改變的,有信心才能轉化為行動。而信心往往來源於我們通過各種渠道看到了很多人這麼做,並且成功了。另一個原因是我們有沒有這種公共參與的能力。如何解決信心和能力不足的問題?第一,有一些成功經驗的伙伴多多分享,傳播這些經驗,打消大家的顧慮,第二,有經驗的伙伴向大家分享,怎麼做才能更有效,不僅不會給自己帶來麻煩而且可以成為受歡迎被認可的一種公共參與行動。

圖片為一群人在爬山,途中互相扶持,共登山頂。

(圖片為一群人在爬山,途中互相扶持,共登山頂。)



與其用特別多精力去指出在立法和司法當中的局限的不足,去推動立法和司法的改革,可能不如用同等的精力去打通現有的救濟渠道,推動公民或者無障礙設施的使用者、需求者去提升公共參與的意識和能力。


03. 信息無障礙本質是信息權利的平等


戴瑞凱,重慶大學新聞-法學院在讀博士,曾任新加坡南洋理工大學訪問學者。


殘障數字鴻溝的概念,國際上提了很多年。由於數字設備的接入、使用、數字素養等不同層面的差異,在不同群體間,例如身心障礙群體和其他公眾之間,產生了數字信息獲取效果的鴻溝。國內應對的的方案是依法建設信息無障礙,殘障數字鴻溝的實質是數字不平等,我個人認為,信息無障礙本質是一種信息權利或溝通權利。在平等權框架下,身心障礙人士應該有平等使用網絡信息、尤其是公共信息的權利,也就是說,至少公共信息應該讓身心障礙人士能看到、能聽到、看得懂、聽得懂、能理解。


國內立法對此如何體現?第一是把盲文、手語列入語言發展的規劃中,這在《殘疾人權利保障法》中有所體現;第二是建設網絡信息的無障礙,都沒有提到信息權利。剛剛提到,現有的立法規範下如何救濟是一個挑戰。如果民事訴訟要求有實際損害,怎麼衡量網絡上、數字上的權益被損害?以2016年12306相關的信息無障礙訴訟為例,在網絡購買火車票必須選擇圖片驗證碼,視力障礙者因無法使用起訴了鐵路總公司,要求網站開發者和所有者改變現在的做法、賠禮道歉,賠償一元錢損失,這些訴求被法院全部駁回,但實際上後來鐵路總公司改變了驗證碼的做法。在2012年孫濤和其他小伙伴已經以政府信息公開的方式,從公民知情權的角度,要求公開12306網站無障礙技術的投入資金以及具體方案,直到2016年,鐵路總公司仍認為使用圖片驗證碼是為了防止黃牛搶票,即使視障者網絡購票用不了,仍可以電話或現場購票。這樣的回應體現出,在技術逐步進步的情況下,雖然立法對此提出了倡導,但公共服務部門的理念沒有跟進。我們看到疫情中數字鴻溝的問題非常突出,不只是身心障礙人士的障礙,貧困的學生、老人在上網課、使用健康碼方面都有很大的障礙,也產生了一些悲劇,而通常直到政府意識到矛盾的嚴重性,才由國家的部委發出直接命令甚至點名監督某些義務單位,這時義務單位才會去改善。


那麼,如何提升公共服務部門、數字服務企業的理念?依據國內的現狀,我認為有幾個推動信息權利有幾個方式可以藉鑑和著力,第一,政府採購中制定信息無障礙的標準,第二,關注當前信息無障礙建設的技術導向和群體導向,第三,在重大事件提供的機會中積極推動改變

圖示列舉了以上三個要點

(圖示列舉了以上三個要點)


首先,與美國把私營主體作為信息權利義務主體的做法不同,國內信息無障礙建設的發展方向比較可能是政府買單,例如,不太可能以立法強制用商業公司開發APP時履行信息無障礙的義務。而政府買單的方式有很多,不只是提供福利和補貼,這點美國的做法有一些參考價值,美國以政府採購法案的方式來撬動第三方服務機構履行義務,例如說,信息無障礙今後在國內可能成為類似綠色標識環保標識硬性標準,政府和企業合作,或者政府採購企業的服務和產品時,必須要求企業符合這個標準。目前中國內地有《政府採購法》,但無障礙不是採購招標的標準。現在很多政府部門、公共服務機構有自己的研發人員,負責建設線上辦事大廳,在線上政務公開等等,但都不強制要求這些產品符合信息無障礙的標準。如果我們有使用手語服務的要求,希望殘聯可以採購服務,那麼首先,提供這些服務的企業或組織,要能夠進入到採購目錄裡,第二步才是有機會向殘聯和其特政府部門溝通,提出使用這些服務的需求。


其次,目前國內信息無障礙的發展和討論,包括從傳統媒介電視上提供手語翻譯、字幕,到現在互聯網視頻和流媒體提供字幕或手語的可能性等,都是在技術導向下推動的,在信息化或數字中國發展相關的法律法規中納入無障礙標準,可以是一個路徑。另外,政府出台了很多信息消費方面的法律法規,例如向視力和聽力障礙群體提供電信資費補貼等。這背後的邏輯是,視障、聽障和讀寫障礙群體是需要幫助的弱勢群體,但實際上,身心障礙群體可以稱為IT企業的消費者,以潛在的經濟消費刺激軟件開放商和相關IT企業關注這些群體的數字需求,是可行的。第三是群體導向,目前似乎我們討論的信息無障礙的需求群體是比較小眾的視力、聽力障礙者,但實際上受到數字鴻溝影響的群體實際是非常廣泛的,包括老人、兒童等,可以聯合這些群體一起去推動。最後,一些重大的事件有可能提供一些推動的機會。以疫情期間新聞發布會的手語翻譯為例,就是北京、上海的新聞發布會先有了手語翻譯,起到了示範的效應,需求者可嘗試以示範性的例子去跟殘聯、殘工委、其他政府部門溝通。再例如,杭州近期在無障礙建設領域表現積極,原因之一是杭州在籌辦亞運會,而亞運會對無障礙設施、信息無障礙等等都是有要求的,政府要對外輸出文化軟實力,就會考慮到無障礙的物理環境和信息交流,也提供了改善的機會。在這些時期提出的問題,可能會獲得積極的解決。



04. 問答精選 Q&A


提問1:近期檢察部門在嘗試開展無障礙公益訴訟,未來它會成為身心障礙者和社會組織新的救濟渠道嗎?


A:廣東此前也有些檢察機關通過檢察建議的方式監督無障礙建設,暫時沒有看到公益訴訟的個案。無障礙法規規定的義務主體是行政機關,檢察院屬於法律監督機關,檢察院提出檢察建議,例如給城管局、交警局等部門發出建議,這些建議都是“公對公”的,身心障礙人士個體想用這種方式去推動可能不容易。


至於社會組織有沒有機會提起公益訴訟,之前我們承辦一個案子,被告是一家網絡媒體,發表了對特殊群體的污名化、傷害人格尊嚴的文章,原告以社會組織的名義去提起公益訴訟,但兩審都被駁回,原因是社會組織沒有公益訴訟的主體資格。目前司法實踐中,社會組織提起公益訴訟主要集中在消費者權益和環保領域,殘障公益訴訟沒有明確的司法解釋進行界定之前可能難以突破。深圳現在正在修訂經濟特區的無障礙立法,徵求意見稿裡面有寫到助殘社會組織可以就無障礙的問題提起公益訴訟,有可能會有一些突破,但目前還只是徵求意見稿的階段,具體規定我們拭目以待。


檢察院開展無障礙公益訴訟仍是一種理念的突破,以前大家覺得無障礙是身心障礙人士的事情,是幫助弱者的事情,現在檢察院願意多關注至少是認為無障礙是一項涉及重大公共利益的問題,因為涉及重大公共利益才會進行公益訴訟。為什麼針對無障礙提起訴訟比較難?其中另一個原因是,即使是聯合國《殘疾人權利公約》中國家的無障礙義務也是一個漸進義務,因為無障礙建設涉及到公共資源的投入,法院沒辦法判決一定時間內所有道路要改造完成,因此《公約》允許各國逐步做無障礙的改造。但在無障礙的要求之外,針對個體具體需求的合理便利,要求立即實現的,在教育領域也有一些實踐的突破,並且是可訴的。


提問2:2019年,截癱人士文軍在使用無障礙設施時,因設施被佔用而跌倒身亡。家屬提起訴訟,最終二審法院判決文軍本人承擔40%的責任,是否合理?


A:判決書中提到,文軍本人作為輪椅使用者應該有更高的注意義務,所以要承擔40%的責任,這個結果很多身心障礙夥伴從感情上都很難接受。我猜法官判決時沒有考慮到身心障礙的情況,而只是檢索佔用車位導致受傷的侵權案件類案,先得出受害方自負40%的責任這個結論,再去找理由和法條論證。我認為,法官不是因為“殘疾人應有更高的自我注意義務”而額外增加了受害方的責任分攤比例,所以大家不用擔心這種理由會成為一種常態,但法官的態度恰恰反映了當前社會公眾的普遍觀念。


類似的,我認為信息無障礙領域的卡點也在於社會認知層面,法律是社會整體認知的反映,它不太可能大幅度領先或者超越社會的整體認知,所以現在如果去推更強有力的立法效果未必很好。例如12306驗證碼訴訟時,有媒體評論提到,取消驗證盲人也不可能自己上網購票,盲人起訴就是無理取鬧,甚至記者採訪時都不知道盲人可以上網,而這些想法實際也代表了社會主流的認知。無障礙需求者當務之急是通過更主流的方式去發聲,例如向產品研發部門去反饋,而不是局限在小圈子、止步於吐槽


另外,司法裁決中,在身心障礙人士因無障礙設施受到損害的案子裡,對於如何分配身心障礙者自己的責任和設施的使用者、管理者的責任,法官有一個很大的裁量空間,而責任分配的結果某種程度上也在傳遞一種價值取向,在針對司法工作人員的培訓中,有沒有可能進行這種殘障意識的培訓,以及有沒有可能把對政府部門、公共服務部門工作人員的殘障意識培訓納入到無障礙城市建設的規劃之中,或許也是可以考慮的方向


提問3:美國的電子信息無障礙,主要是由私企買單還是國家買單?如果由Google這樣的私企承擔,原因是立法規定,還是美國的身心障礙團體的推動力量比較大?


A:美國的《康復法案》508條款要求所有使用聯邦基金開發的電子網絡信息技術產品,都必須是可以訪問的。在中國內地,理想情況下,所有涉及公共服務的由政府出資的信息技術產品,也應該由政府買單。美國的《電信法案》要求電信設備製造商、服務提供商以及網絡服務提供商的服務必須具有可及性,這種情況下就是由企業買單,如果中國的數字產品要進入美國的市場,就必須符合這個標準。在中國內地,如果對企業的信息無障礙要求是鼓勵性質的,那麼就需要對整個系統進行理念的培訓作為配套,否則即使有政策也難以落地


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